• تعریف شرکت دولتی

براساس ماده 4 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور، اصلی‌ترین شرط تلقی یک شرکت به‌عنوان شرکت دولتی، مالکیت واحد یا مشترک بیش از 50 درصد سهام آن توسط دولت شامل وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی و یا شرکت‌های دولتی است. بنابراین هر نوع وابستگی یک شرکت به دولت یا حاکمیت یا نهاد دولتی/حاکمیتی، بدون محقق شدن این شرط، به‌منزله دولتی بودن آن شرکت نیست.

• تعداد و انواع شرکتهای دولتی

براساس بند «ب» ماده 13 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، شرکت‌های دولتی به دو گروه تقسیم شده‌اند: 1- شرکت مادرتخصصی یا اصلی که سهام‌دار آن مستقیماً دولت است؛ 2- شرکت‌های عملیاتی یا فرعی که سهام‌داران آن‌ها شرکت‌های مادرتخصصی یا اصلی هستند. به عبارت دیگر، شرکت‌های مادرتخصصی یا اصلی، شرکت‌هایی هستند که بیشتر از 50 درصد سهام آنها در اختیار دولت است و شرکت‌های فرعی یا عملیاتی شرکت‌هایی هستند که بیشتر از 50 درصد سهام آنها در اختیار شرکت‌های مادرتخصصی یا اصلی است.

براساس پیوست 3 قانون بودجه 1401، مجموعا 341 شرکت دولتی در کشور وجود دارد که 77 شرکت اصلی و مادرتخصصی هستند و مابقی (264 شرکت)، شرکتهای فرعی هستند.

وزارت امور اقتصادی و دارایی با 14 شرکت، وزارت راه و شهرسازی با 11 شرکت و وزارت صنعت، معدن و تجارت با 10 شرکت، وزارتخانه هایی هستند که بیشترین شرکت های اصلی و مادرتخصصی را دارند.

بخش اعظم شرکت های فرعی، زیرمجموعه وزارتخانه های نفت، نیرو و صنعت، معدن و تجارت هستند.

• تعریف ارکان شرکتهای دولتی

براساس اصلاحیه قانون تجارت و با توجه به احکام غالب در اساسنامه شرکت‌های دولتی، ارکان این شرکت‌ها شامل «مجمع عمومی» به عنوان رکن تصمیم گیرنده، «مدیرعامل و هیئت مدیره» به عنوان رکن اداره‌کننده و نهایتا «حسابرس مستقل و بازرس قانونی» به عنوان رکن ناظر یا کنترل‌کننده هستند.

اعضای مجمع عمومی در شرکت‌های دولتی اصلی یا مادرتخصصی براساس تبصره ۷۲ دائمی قانون بودجه اصلاحی سال ۱۳۵۲ و قانون بودجه سال ۱۳۵۳ کل کشور (مصوب سال 1352)  و اصلاحیه آن (مصوب سال 1379)، شامل وزیر مسئول، وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور می شود. سایر اعضای مجمع عمومی این شرکتها هم در قوانین تأسیس و یا اساسنامه‌های آن‌ها تعیین می‌گردد. همچنین براساس مصوبه مورخ 21/1/1381 هیئت‌وزیران، اعضای هیئت‌مدیره شرکت‌های مادرتخصصی (یا نمایندگان آنان) ترکیب مجامع عمومی شرکت‌های دولتی فرعی زیرمجموعه خود را تشکیل می‌دهند. البته ترکیب مجمع‌عمومی شرکت‌های دولتی قابل‌واگذاری در طی دوره واگذاری، متفاوت با ترکیب اساسنامه‌ای مجمع‌عمومی آنهاست. از سال 1393 تاکنون و بر اساس ابلاغیه‌های سالانه وزارت امور اقتصادی و دارایی، ترکیب مجامع عمومی این شرکت‌ها متشکل از وزیر امور اقتصادی و دارایی به‌عنوان رئیس مجمع‌عمومی، وزیر ذیربط و وزیر دادگستری هستند.

به‌استناد ماده 86 اصلاحیه قانون تجارت، «مجمع‌عمومی عادی می‌تواند نسبت به کلیه امور شرکت به‌جز آنچه که در صلاحیت مجمع‌عمومی مؤسس و فوق‌العاده است، تصمیم بگیرد». همچنین مطابق ماده 83 قانون مذکور «هرگونه تغییر در مواد اساسنامه یا در سرمایه شرکت یا انحلال شرکت قبل از موعد منحصراً در صلاحیت مجمع‌عمومی فوق‌العاده می‌باشد».

براساس قوانین و مقررات، اهم وظایف مجمع‌عمومی عادی شرکت‌های دولتی به شرح زیر است:

• تعیین و تصویب اهداف، خط‌مشی، راهبردها، برنامه و بودجه شرکت مبتنی بر مدیریت عملکرد و اهداف کمی.
• تصویب تشکیلات و ساختار سازمانی کلان شرکت.
• بررسی و اتخاذ تصمیم نسبت به عملکرد سالانه هیئت‌مدیره.
• بررسی و اتخاذ تصمیم نسبت به‌صورت‌های مالی حسابرسی شده سالانه.
• انتخاب و عزل اعضای هیئت‌مدیره.
• تعیین حسابرس مستقل و بازرس قانونی و تعیین حق‌الزحمه آن‌ها؛
• تصویب آیین‌نامه‌های موردنیاز شرکت از جمله آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی و استخدامی.
• تصویب سیاست‌های اجرایی سرمایه‌گذاری و مشارکت شرکت.
• اتخاذ تصمیم در خصوص هرگونه نقل‌وانتقال اموال غیرمنقول شرکت که تحت‌عنوان دارایی ثابت در صورت‌های مالی درج گردیده باشد.
• اتخاذ تصمیم در خصوص پیشنهاد هیئت‌مدیره مبنی بر حذف مطالبات لاوصول شرکت؛
• تعیین روزنامه کثیرالانتشار برای درج آگهی‌های شرکت

در اغلب اساسنامه‌های شرکت‌های دولتی بدین‌گونه پیش‌بینی‌شده است که مدیرعامل و اعضای هیئت‌مدیره توسط رئیس مجمع‌عمومی (وزیر مسئول دستگاه) به مجمع‌عمومی معرفی و با تأیید مجمع و حکم رئیس مجمع‌عمومی به‌سمت خود منتصب می‌گردند. همچنین در اکثر شرکت‌های دولتی و به حکم اساسنامه، مدیرعامل و رئیس هیئت‌مدیره یک نفر هستند.

براساس تبصره 1 ماده 132 قانون محاسبات عمومی کشور، ترازنامه و حساب سود و زیان (‌شامل عملیات جاری و طرح‌های عمرانی) شرکت‌های دولتی در صورتی قابل طرح و تصویب در مجمع‌عمومی است که از طرف حسابرسی منتخب وزارت امور اقتصادی و دارایی مورد رسیدگی قرار گرفته و گزارش حسابرسی را همراه داشته‌باشد. انجام وظیفه بازرس قانونی و حسابرسی در شرکت‌های دولتی، به‌موجب جزء 1 تبصره 2 ماده واحده قانون تشکیل سازمان حسابرسی (مصوب سال 1362)، برعهده آن سازمان نهاده شده‌است.

براساس ماده 148 اصلاحیه قانون تجارت، بازرس یا بازرسان مکلفند درباره صحت و درستی صورت دارایی و صورت حساب دوره عملکرد و حساب سود و زیان و ترازنامه‌ای که مدیران برای تسلیم به مجمع‌عمومی تهیه می‌کنند و همچنین درباره صحت مطالب و اطلاعاتی که مدیران در اختیار مجامع عمومی گذاشته‌اند اظهار نظر کنند. بازرسان باید اطمینان حاصل نمایند که حقوق صاحبان سهام در حدودی که قانون و اساسنامه شرکت تعیین کرده است به‌طور یکسان رعایت شده باشد و در صورتی که مدیران اطلاعاتی برخلاف حقیقت در اختیار صاحبان سهام قرار دهند بازرسان مکلفند که مجمع‌عمومی را از آن آگاه سازند. همچنین به‌موجب ماده 150 همان قانون، بازرس یا بازرسان موظفند با توجه به ماده فوق الاشاره، گزارش جامعی راجع به وضع شرکت به مجمع‌عمومی عادی تسلیم کنند. این گزارش باید حداقل ده روز قبل از تشکیل مجمع‌عمومی عادی برای مراجعه صاحبان سهام در مرکز شرکت آماده باشد. لذا با توجه به احکام قانونی یاد شده، نتایج بررسی‌های بازرس باید در قالب گزارش به مجامع عمومی صاحبان سهام ارائه شود. گفتنی است در اصلاحیه قانون تجارت صرفاً به بازرس قانونی و وظایف آن اشاره شده‌است ولی این وظایف از لحاظ ماهیتی بسیار مشابه اقدامات حسابرسان مستقل در مقام بررسی صورت‌های مالی و عملکرد شرکت‌ها هستند.

• تعداد شرکتهای تحت کنترل دولت

مطابق جزء 6 ماده 1 آیین نامه انتظام بخشی، شفاف سازی و ضابطه‌مند سازی درآمدها و هزینه های شرکت‌های دولتی (مصوبه مورخ 29/3/1402 هیئت وزیران)، منظور از «شرکت تحت مدیریت دولت، شرکت هایی است که دولت در آنها سهامدار عمده نبوده اما انتخاب اکثریت اعضای هیئت مدیره آنها براساس نظر دولت یا دستگاه های اجرایی دولتی انجام می‌شود». براساس بررسی های صورت گرفته توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی در سال 1402، مجموعه دولت علاوه بر شرکتهای دولتی اصلی و مادرتخصصی، 20 شرکت تحت کنترل وزارتخانه ها دارند (شامل مناطق آزاد و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی). همچنین زیرمجموعه های وزارتخانه های مختلف مجموعا 1941 شرکت تحت کنترل دارند (264 شرکت از این تعداد، شرکت فرعی هستند). وزارت امور اقتصادی و دارایی با 468 شرکت، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با 357 شرکت و وزارت صنعت، معدن و تجارت با 284 شرکت، وزارتخانه هایی هستند که بیشترین شرکت‌های تحت کنترل را دارند.

• مهمترین مشکلات شرکتهای دولتی

مهمترین مشکلات شرکتهای دولتی عبارتند از:

• نبود یک متولی واحد و متمرکز برای اعمال مالکیت سهام متعلق به دولت در شرکت ها
• نبود تمرکز در گردآوری اطلاعات و آمار
• تضاد منافع بین نقش مالکیتی(مجمعی) و مدیریتی(تخصصی) رئیس مجمع
• کم رنگ شدن کارکرد مجامع عمومی
• ناکارآمدی نظام بودجه ریزی شرکت های دولتی
• نبود نظام ارزیابی عملکرد شرکتهای دولتی
• نبود چارچوب و شاخص برای انتخاب و ارزیابی عملکرد مدیران شرکت های دولتی
• عدم استقرار حاکمیت شرکتی و آماده نبودن زیرساخت قانونی آن
• پراکندگی و تنوع در امور مرتبط به شرکت های دولتی
• عدم تعیین تکلیف شرکتهای راکد، غیرفعال و منحله
• عدم تعیین تکلیف شرکتهای زیان ده
• اجرای پراکنده و نامنظم حسابرسی عملیاتی و عدم پیگیری نتایج آن
• ثبت یا تجدید ارزیابی نشدن داراییهای شرکتهای دولتی

علی رغم تنوع و تعدد چالش های حوزه شرکتهای دولتی در ایران، مهمترین چالش این حوزه، «نبود یک متولی واحد و متمرکز برای اعمال مالکیت سهام متعلق به دولت در شرکت ها» است. البته با توجه به قوانینی مانند تبصره 72 دائمی قانون بودجه اصلاحی سال 1352 و بودجه سال 1353 و قانون اصلاح آن، به نظر می رسد که سیاستگذار به دنبال این بوده که وزارت امور اقتصادی و دارایی یا سازمان برنامه و بودجه به عنوان اعضای ثابت مجامع عمومی شرکت های دولتی اصلی و مادرتخصصی، این وظیفه را بر عهده بگیرند. با این وجود، نهایتا چنین نقشی به صورت صریح برای هیچکدام از این نهادها بیان نشده و این موضوع، بلاتکلیف باقی مانده، امری که نقش مهمی در کاهش کارآمدی و بهره وری شرکتهای دولتی داشته است.

• دلایل اهمیت و وضعیت وخیم شرکتهای دولتی

• سهم از بودجه کل کشور

براساس قانون بودجه 1402، بودجه شرکتهای دولتی 2883.9 هزار میلیارد تومان بوده است یعنی حدود 58 درصد از بودجه کل کشور به شرکتهای دولتی اختصاص دارد.

• تعداد نیروی انسانی

در سال 1401، شرکت های دولتی مجموعا حدود 356 هزار نفر نیروی انسانی داشته اند که بالغ بر 201 هزار نفر از این تعداد متعلق به شرکت های اصلی و مادرتخصصی است.

• تعداد اعضای هیئت مدیره شرکتها و صندلی های خالی

براساس اساسنامه ها، شرکتهای اصلی و مادرتخصصی مجموعا 410 عضو هیئت مدیره دارند که 8 درصد از این صندلی ها (33 نفر) خالی بوده است. همچنین شرکتهای فرعی و عملیاتی هم مجموعا 1560 عضو هیئت مدیره دارند که 16 درصد از این صندلی ها (246 نفر) خالی بوده است. با توجه به این آمارها، شرکتهای دولتی مجموعا 1970 عضو هیئت مدیره دارند که 14 درصد از این صندلی ها (279 نفر) خالی بوده است.

• نسبت هزینه های سرمایه ای به بودجه عمرانی

در سال 1401، مجموع هزینه های سرمایه ای شرکتهای دولتی 334.3 هزار میلیارد تومان بوده است. این در حالی است که بودجه عمرانی کشور در آن سال، 273.8 هزار میلیارد تومان بوده است.

• هزینه تحمیلی شرکتها به دولت

در سال 1401، مجموع اعتبارات هزینه ای (کمک زیان) شرکتهای دولتی، 7.5 هزار میلیارد تومان بوده است. همچنین در این سال، مجموع اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای شرکتهای دولتی، 60 هزار میلیارد تومان بوده است.             در نتیجه، مجموع هزینه تحمیل شده از محل شرکتها به دولت، 67.5 هزار میلیارد تومان بوده است.

• درآمد دولت از فعالیت شرکتها

در سال 1401، مجموع درآمد دولت از محل مالیات شرکتهای دولتی، 14.2 هزار میلیارد تومان و از محل 50 درصد سود سهام این شرکتها، 30.7 هزار میلیارد تومان بوده است. در نتیجه، مجموع درآمد دولت از محل فعالیت شرکتهای دولتی، 34.9 هزار میلیارد تومان بوده است.

• تعداد شرکت های زیانده و مقایسه با بودجه

در سال 1401، 110 شرکت دولتی، زیانده بوده اند (حدود یک سوم شرکتها). این در حالی است که براساس قانون بودجه 1401، پیش بینی شده بود که تعداد شرکتهای دولتی زیانده، 25 عدد باشد. همچنین براساس قانون بودجه سال 1402 قرار بود که در سال جاری صرفا 17 شرکت دولتی زیانده داشته باشیم ولی با توجه به عملکرد این شرکتها در نیمه اول امسال، مرکز پژوهش های مجلس پیش بینی کرده است که تعداد شرکتهای دولتی زیانده در سال جاری به 150 عدد برسد.

• میزان زیاندهی شرکتها و روند آن

میزان زیان شرکتهای دولتی اصلی و مادرتخصصی با افزایش 95 درصدی از 74 هزار میلیارد تومان در سال 1399 به 144.2 هزار میلیارد تومان در سال 1401 رسیده است. شرکت بازرگانی دولتی ایران، شرکت تولید نیروی برق حرارتی و شرکت توانیر زیان‌ده ترین شرکتهای دولتی هستند و مجموعا 91 درصد زیان انباشته شرکتهای اصلی و مادرتخصصی به این شرکتها اختصاص دارد.

• میزان زیان انباشته شرکتها و روند آن

میزان زیان انباشته شرکتهای دولتی اصلی و مادرتخصصی با افزایش 30 درصدی از 224 هزار میلیارد تومان در سال 1399 به 290 هزار میلیارد تومان در سال 1401 رسیده است. بانک ملی، بانک سپه و شرکت تولید نیروی برق حرارتی زیان‌ده‌ترین شرکتهای دولتی هستند و مجموعا 66 درصد زیان انباشته شرکتهای اصلی و مادرتخصصی به این شرکتها اختصاص دارد.

• میزان بدهی شرکتها و روند آن

میزان بدهی شرکتهای دولتی اصلی و مادرتخصصی با افزایش 66 درصدی از 4226 هزار میلیارد تومان در سال 1399 به 7031 هزار میلیارد تومان در سال 1401 رسیده است. شرکت ملی نفت ایران، بانک ملی و بانک سپه بدهکارترین شرکتهای دولتی هستند و مجموعا 65 درصد بدهی شرکتهای اصلی و مادرتخصصی به این شرکتها اختصاص دارد.

• تاخیر شرکتها در برگزاری مجامع عمومی

تا پایان دی ماه، هنوز مجمع عمومی 5 شرکت دولتی اصلی و مادرتخصصی برگزار نشده است که شرکت ملی گاز ایران و سازمان هدفمندسازی یارانه ها هم از جمله این شرکتها هستند. حدود نیمی از شرکتهای دولتی اصلی و مادرتخصصی (37 شرکت)، مجمع عمومی خود را بعد از مهلت قانونی (پایان مردادماه) برگزار کرده اند.

• عدم حضور وزرا در مجامع عمومی شرکتها به عنوان رئیس مجمع

با وجود تاکید قوانین و مقررات مبنی بر لزوم حضور وزیر ذی‌ربط به عنوان رئیس مجمع در جلسات مجمع عمومی شرکت‌های اصلی و مادرتخصصی، صرفا مجمع حدود نیمی از این شرکتها (37 شرکت)، با حضور وزیر ذی‌ربط تشکیل شده است. حدود دو سوم مابقی مجامع شرکتها (25 شرکت) با ریاست مشاوران وزیر یا مدیران کل یا رئیس گروه ها برگزار شده است!

محمود سحابی، قائم‌مقام‌محتوایی اندیشکده ماهد